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市级国土空间开发保护现状评估探索

市级国土空间开发保护现状评估探索

  • 分类:行业资讯
  • 作者:常献伟
  • 来源:《中国土地》
  • 发布时间:2021-10-12
  • 访问量:

  国土空间开发保护现状评估是国土空间治理的重要内容,是国土空间规划编制与实施评估的重要工具,对于维护国土空间治理、实施动态监管具有积极意义。

  2019年,自然资源部提出启动国土空间开发保护现状评估工作,并印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》,部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。作为首创性工作,当前的国土空间开发保护现状评估尚处于实践探讨阶段,无前例可循,在评估内容、评估维度、评估技术、评估应用机制等多方面,仍需结合各地实际进行探索和补充细化。

 

  市级评估在国土空间规划中的衔接逻辑

  横向评估内容。评估从创新、协调、绿色、开放、共享、安全6个维度进行系统、全面的客观评估。在内容上是对耕地、历史文化、生态等资源保护类专题进行开发利用方面的补充,也是对国土整治与自然资源综合利用、基础设施与综合交通规划等资源开发类专题进行保护角度的完善;对“双评价”从开发保护现状和发展趋势进行延展,以此构建“本底—现状—最大承载”3个阶段的评价体系,综合确定国土空间规划的下一步着力点。

  纵向规划层级。市级评估,既能够有效传达和落实国家安全、区域发展、主体功能区等国家上层战略的基础要求,又可根据地方特色和发展需求进行有针对性的指标设定,通过地方和基层空间用地特征,自下而上提供翔实的数据支持,对上层战略进行直接回应与反馈,实现上层战略的具体落地与完善更新。同时,市级评估有利于根据当地的资源本底、利用现状和承载能力,合理优化各个县(区)、乡、镇的定位与目标,实现市级全局与县、乡局部,资源保护与开发利用等多方的协调统一。

  规划循环体系。开发保护现状评估是“规划—监测—评估—优化—规划”良性循环中的承启节点。“承现状之前”即对上轮规划的实施现状进行有效监测,“启规划之后”即坚持目标、问题、操作三大导向,聚焦开发保护现状,在摸清家底的同时,发掘优势、识别短板,将出现的安全隐患和重点整治目标与国土空间规划的目标导向相衔接,以此实现从静态蓝图式规划向动态政策式规划转变。

 

  市级国土空间开发保护现状评估技术思路

  探索“地方特色嵌入国土空间”的创新模式。市级评估根据“落实基础、参考推荐、突出特色”的原则构建评估指标体系。一是通过基础性指标落实国家、省级层面的战略要求及管控要素;二是有针对性地参考推荐指标,积极贯彻新时代国土空间规划重构的新理念、新要求;三是基于地方特性与发展需求选取特色指标,以此构建多层次、全覆盖、更具体地凸显当地特色与需求的评估体系,嵌入当地国土空间规划框架中,按照 “总体目标引导—优势与短板剖析—国土空间规划响应方向”逻辑体系,找准国土空间开发保护现状评估“承发展现状之前”“启规划编制之后”的“承启”作用。

  构建“3层次+6板块”的评估指标体系。“3层次”即构建“落实基础、参考推荐、突出特色”的评估指标体系。“6板块”即在构建指标的基础上,为了内容的系统性以及分析的逻辑性,参考《市县国土空间开发保护现状评估技术指南(试行)》,将“3层次”指标体系按照内容分为安全、创新、协调、绿色、开发、共享等六大板块,在每个版块中按照内容的不同层次进行细分。

  统筹“3整合+3研判”的工作步骤。“3整合”即对各级、各类规划目标进行整合,形成实施评估对象,重点梳理主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划为重点的规划目标体系;整合多方用地问题与需求,到生态、林草、农业、发改、文保、旅游等各部门调研和访谈,掌握现实的用地问题与一手资料;整合多源数据获取指标监测值,主要包括历年统计年鉴、土地利用现状年度变更调查、第三次国土调查、地理国情普查和监测数据、政府工作报告等。“3研判”即在指标值分析评价的过程中,通过多标尺分项对标,找准不同指标的差距与问题,包括:实施现状与规划指标的横向差异性分析;从时间序列上纵向对国土空间开发趋势进行研判;在空间尺度上纵向将各项指标与国家级、省级以及其他地级市进行比较,从而从3个维度找到成效与问题,有针对性地提出规划编制的对策建议。

  集成“传统调查+智慧规划”的技术方法。基于“三调”的数据成果,以各类调查和统计数据等为补充,形成常规数据集,坚持“问需于民、问计于民”,深入基层开展调查,提升评估过程的社会参与度。同时,采用“GIS+大数据应用”的方法,通过POI数据、网络信息获取等对地理信息进行高效抓取和识别,充分呈现城市在信息共享时代的具体特征。

 

  洛阳市的本底特色与提升对策

  2019年初,作为河南市级国土空间规划编制的试点城市,洛阳在评估先行先试工作中,专项对标“黄河战略”发展要求,探索构建“嵌入国土空间—生态、文化融合—提升发展能级”的评估体系。

  开发保护现状评估。洛阳是华夏文明孕育的核心区,具有独特的历史文化特色与魅力,现有多处世界文化遗产、都城遗址、全国重点文物保护单位等。全市文物多以古遗迹为主,量大、点多、线长、面广,地下埋藏丰富,因而具有可视性的地上载体较少、开发难度较大的特点。当前,大遗址区域与“三区三线”复合交错,遗址保护和城市发展的矛盾较为突出。

  生态本底保持稳固、环境治理任重道远。近年来,洛阳生态本底持续优化,2018年全市生态环境状况指数(EI值)为63.1,生态环境状况保持在“良”的水平,河湖水面面积增加,水资源总量逐年上升而用水量整体下降,重要江河湖泊水功能区水质达标率、地下水质优良比例均远超全国水平,空气优良天数增加幅度居全省第一位。与此同时,北部平原丘陵区产业布局和大气环境的矛盾依然突出,大气污染治理仍是洛阳市生态环境保护的工作重点。洛阳市北部、西南部为矿产资源聚集区,其中北部山地属于小浪底库区周边、黄河湿地沿线,南部伏牛山、熊耳山、崤山地区是黄河流域与海河流域的分水岭,生态重要性突出,与矿产资源开发利用冲突较大。此外,洛阳地质环境条件复杂,强降雨、洪涝、滑坡、泥石流等自然灾害使生态环境保护与矿产资源开发之间的矛盾进一步凸显。

  基于优势资源有序推进生态品质提升、文旅融合提质、生产生活提效。近年来,洛阳城市建设坚持落实以绿“荫”城、以水“润”城、以文“化”城、以业“兴”城的四大关键理念。坚持高质量建设不失“生态底色”,城区人均公园绿地面积、人均绿道长度持续增加;构建了以洛河为轴、5渠为辅以及10条水街、8个人工湖构成的环城循环水系;初步形成以洛阳博物馆为中心,国有博物馆为支撑、非国有博物馆为重要补充的博物馆展示体系;建成“市图书馆—区图书馆—社区图书室和城市书房”的全民阅读平台;开创具有洛阳特色的“文化+旅游+教育”全新研学模式,同时借助科技成果转化,为老工业基地创造高质量发展新空间。

  严格保护并深入挖掘历史文化资源。洛阳市对标“黄河战略”中的黄河文化保护、传承和弘扬的主要任务,一是对大遗址等历史文化特殊政策区进行分类保护和利用,细化空间管控要求;二是深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值,找准文物保护与市场需求的契合点,形成文旅融合新业态;三是在城市发展中彰显黄河地域的文化特色,增强城市竞争的文化软实力;四是实现历史文化资源的活化利用,提高文旅及文化产业发展的经济贡献能力。

  基于当地历史文化遗产与自然生态资源相互依存的典型特征,笔者对洛阳市国土空间开发保护现状评估工作提出几点提升对策与建议。

  提升自然资源的历史文化载体与生态环境功能双重价值。一是加强黄河治理保护,解决好流域防洪安全、饮水安全、生态安全等问题;二是构建“一带、三区、四廊、多节点”总体生态安全格局,形成山环水润、蓝绿交织的生态网络;三是以“山水林田湖草沙冰”为底色,以布局合理、安全高效、绿色低碳的基础设施体系为基础,建设宜居宜游的示范城市;四是建设“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的中华优秀传统文化传承发展工程,突出城市形象与山水人文底蕴的结合度,推进古都城镇魅力的提升。

  将历史文化保护区与生态空间逐层绘入一张蓝图。按照新时代国土空间规划的基础性、战略性要求,实现黄河文化传承核心区“四山、两廊、五都、双城、八道”—国土空间总体格局“6+1(历史文化保护区)”—市域城镇体系“两区一核、两轴两带三廊”三大体系的层层推进与落实。同时,通过一“腾”(城区老工业外迁)、二“联”(城区与六县区产城互动)、三“融”(周边乡镇融入城区),创建文化保护、山水保育与城镇发展的“洛阳模式”,并在规划编制过程中积极推行“众筹智慧、凝聚共识”的规划理念,坚持群众路线,提升规划温度。

 

 
 

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